В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Из 34 земских губерний 16 губернских управ систематически делали финансовые вложения в бюджет государственных учительских семинарий, благодаря чему часть их выпускников пополняла земское учительство. Целая группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учительские семинарии, в том числе Владимирскую, Калужскую, Нижегородскую, Псковскую, Тамбовскую, Уфимскую и др. Вся эта многогранная деятельность дала реальные результаты. В 1910 г. в земских школах работало свыше 40 тыс. учителей, основная масса которых была подготовлена усилиями самих учреждений местного самоуправления. Большое внимание земские органы уделяли повышению квалификации учительских кадров. Только в течение 1897—1901 гг. они провели более 70 педагогических курсов по вопросам содержания и методики школьного обучения.

Расходы на организацию и содержание школ в 1878 г. составляли 14,5% общего земского бюджета, в 1890 г. — 15,3% , а в 1900 г. они увеличились почти до18%. В целом ассигнования земских органов на школы возросли с 740 тыс. рублей в 1868 г. до 66,5 млн рублей в 1912 г. На земства и крестьянские общества приходилось 80% всех расходов на школу. Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подготовки учительских кадров. Поскольку во второй половине ХIX в. правительство не оказывало земствам какой-либо помощи в организации народного просвещения, местные выборные управы собственными силами решали проблему обеспечения учебных заведений педагогическим персоналом. Самоуправленческие органы развернули интенсивную и разностороннюю деятельность по формированию учительского корпуса земской начальной школы.

О степени интенсивности развития земской школьной сети можно судить по московскому уезду. Первая земская школа начала работать здесь в 1872 г. Через 40 лет, в 1913 г., в уезде действовало 206 земских школ, т. е. ежегодно в среднем открывалось 5 новых школ. В школах Московского уезда училось свыше 20 тыс. детей и работало 465 учителей. Развертывание системы начального образования влекло за собой рост расходов на нее за счет местного бюджета. Если в 1875—1880 гг. земские органы ежегодно затрачивали на строительство и содержание школ около 2 млн рублей, то в 1910 г.расходы земств только на сельские школы составляли почти30 млн рублей. При этом забота о развитии школьного дела была одним из приоритетных направлений земской деятельности. Подобное заключение подтверждается удельным весом затрат на образование.

С созданием органов самоуправления дело общеобразовательной подготовки крестьянских детей сдвинулось с мертвой точки. Результатом инициативы и деятельности местных выборных управ, сельских обществ и либеральной интеллигенции стало создание земских школ. Уже за первое десятилетие своего существования самоуправленческие учреждения открыли около 10 тыс. начальных школ. К 1900 г. сеть земских школ расширилась почти вдвое, в то время как в течение 1770—1855 гг., т. е. за более чем 80 лет деятельности правительств Екатерины II, Павла I, Александра I и Николая I,— было основано 2986 школ, где в 50-е гг. XIХ в. Обучалось около 147 тыс. учащихся. Для формирования системы земских школ был характерен значительный ежегодный прирост. За 1894—1898 гг. количество школ увеличилось с 13 150 до 16 400, или их сеть ежегодно расширялась на 5%. В 1899—1902 гг. численность школ возросла до 18700. В период с 1903 по 1907 г. произошел новый заметный прирост земских школ с 18 700 до 25 тыс., что означало расширение их сети на 33%. За 50 лет деятельности земских органов самоуправления было открыто более 40 тыс. школ. В 1913 г. в земских школах обучалось почти 4 млн детей.

В реализации целого ряда разделов этой программы земские и городские самоуправленческие органы добились заметных успехов. Убедительным свидетельством в пользу такого заключения могут служить прежде всего школьные дела. В середине XIX в. в России шло активное формирование современной для того периода системы учебных заведений в городах. Что касается сельской местности, то, по признанию министра просвещения, даже в 1866 г. начальное образование в деревне находилось в зачаточном состоянии. На основании анализа состояния школьного дела исследователь истории земства И. П. Белоконский пришел к выводу, что “до земских учреждений настоящих школ для сельского населения не существовало вовсе”. В первой половине XIX в. в селах государственных крестьян было учреждено 2782 школы, в которых училось 139 тыс. учащихся-мальчиков. На этом основании можно сделать заключение, что до земских учреждений в районах жительства основной массы крестьянства Европейской России практически не было сельских школ.

Стесненные в правовом отношении, располагавшие ограниченным бюджетом, институты самоуправлений проявили удивительную способность к существованию даже в условиях авторитарного государства. Они сумели создать определенную экономическую базу, с помощью которой внесли значительный вклад в развитие таких областей общественной жизни, как народное образование, здравоохранение, социальное призрение, агрономическое и зоотехническое обслуживание крестьянских хозяйств, их исследование с помощью земской статистики и др. Будучи ближе к народным массам и лучше зная их нужды сравнительно с высшими правящими кругами, деятели земского самоуправления на рубеже 70—80-х гг. разработали в рамках мероприятий программу по улучшению социального положения крестьянства. Она содержала такие основные требования, как расширение крестьянского землевладения, уменьшение выкупных платежей, введение мелкого кредита для крестьян, отмена подушной подати, ослабление налогообложения маломощных хозяйств, введение всеобщего школьного обучения детей, организация внешкольного образования, формирование сети учреждений здравоохранения, налаживание социальной помощи нуждающимся в ней группам населения.

Непосредственное управление хозяйственными и социальными делами местного значения осуществляли земские губернские и уездные управы. В 1880 г. в стране действовало34 губернских и 360 уездных земских управ. В эти органы входило более 1300 выборных членов. Постепенно при земствах сложился штат постоянных работников, число которых в1912 г. составляло 85 тыс. человек. В реализации своих функций земские управы опирались на специалистов, которых они принимали на работу в подведомственные им учреждения. В 1886—1908 гг. количество учителей, врачей, агрономов, статистиков, страховых агентов, землеустроителей, инженеров и других лиц, работавших в заведениях земского ведомства, увеличилось с 32—35 тыс. до 65—70 тыс. человек. В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Многие представители сельской интеллигенции показали высокие образцы служения народу. Отдавая свои силы и знания службе в заведениях, созданных органами самоуправления, земская либеральная интеллигенция практически заново создала целую группу отраслей местного хозяйства и социальной сферы.

Для финансирования различных экономических и социально-культурных мер в интересах местного населения устанавливались земские сборы. В этих целях земствам предоставлялось право облагать особым налогом доходы с торгово-промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, причем основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогообложение росло. Если в 1864 г. расходы земств составляли 14,5 млн рублей, в 1876 г. они увеличились до 30,5 млн рублей, то в 1910 г.смета земских учреждений была определена в сумме 90 млн рублей. Только с 1907 г. земства стали получать финансовую помощь от государства, с этого времени величина земских расходов стала еще более возрастать, в частности в 1910 г.органы самоуправления затратили на местные нужды почти 170 млн рублей. Из общей суммы земских сборов в 1912 г. 103 млн рублей было получено путем налогообложения земель и лесов, 25 млн рублей с фабрично-заводских и торговых помещений, 17,5 млн рублей с жилых домов в городах и уездах. Вместе с государственными ассигнованиями земские расходы на местное хозяйство и жизнеобеспечение населения в1912 г. превысили 220 млн рублей.

Как следовало из “Положения о губернских и уездных земских учреждениях”, в компетенцию земских собраний и управ входили: “I. Заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства. II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение и призрении бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей. V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах закона определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по сохранению хлебных посевов и других растений…” Позднее компетенция земских органов в рамках местных“польз и нужд” расширялась и конкретизировалась. В их обязанности было включено содействие развитию земледелия, развертывание сети местных промышленных и торговых предприятий, благоустройство городов и сел, заведование земскими школами и другими учебными заведениями, организация медицинской помощи населению, содержание больниц, врачебных и фельдшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного состояния на их территориях, образование специальных капиталов на содержание учреждений общественного призрения и др.

Система земского самоуправления не охватывала территорию всего государства. По закону от 1 января 1864 г. она вводилась в 34 губерниях России. Самоуправленческих прав не получило население Сибири, Архангельской, Астраханской и Оренбургской губерний. Земская реформа не коснулась Кавказа, Средней Азии и Казахстана. В губерниях, на которые распространялся закон, он вступал в силу не одновременно. Его реализация растянулась на 15 лет. Первоначально органы самоуправления появились в 19 губерниях. В 1866 г. они оформились еще в девяти губерниях. В течение 1867— 1879гг. земские учреждения были введены в Бессарабской, Вологодской, Вятской, Пермской, Олонецкой и Уфимской губерниях. К 1914 г. земские органы самоуправления имелись в 43 губерниях Россия. Правовой статус земств был сразу ограничен самодержавным правительством. “Положение о губернских и уездных земских учреждениях” не рассматривало их как политические органы. По решению правительства объектом “попечения” земских самоуправленческих органов стали экономическая и социально-культурная сферы подведомственных территорий, их местные “пользы и нужды”. Основное внимание земств сосредоточивалось на мерах по организации местного хозяйства и быта, среди которых значительный удельный вес составляло социальное обслуживание населения.

Своим указом 1 января 1864 г. Александр II утвердил “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. В соответствии с этим законодательным актом на местах создавалась система выборных органов самоуправления. Она состояла из губернских и уездных собраний, которые избирались на три года. Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действующие учреждения с трехлетним сроком полномочий. Выборы в земские учреждения проводились потрем избирательным куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей, сельских обществ. В основу системы выборов был положен принцип имущественного ценза, который лишал определенные категории населения избирательного права. В ходе выборной кампании в каждом уезде для выборов гласных уездного земского собрания созывалось три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы не менее 200 десятин земли. Второй съезд фомировался из городских собственников с определенным имущественным цензом. Избранные на волостных крестьянских сходах выборщики от сельских обществ составляли третий избирательный съезд. Каждый из съездов избирал установленное число гласных уездного земского собрания. На уездных собраниях избирались гласные губернского земского собрания. В зависимости от количества избирателей численность уездных гласных по различным уездам достигала 96, а губернских гласных — 100 человек.

В 60—70-е гг. их программа демократизации государственного строя содержала такие требования, как создание всесословных учреждений местного самоуправления, ограничение полномочий бюрократии на местах, предоставление населению гражданских прав и свобод и др. Активные выступления либеральных кругов за расширение местного самоуправления стали важным фактором, под воздействием которого правительство пошло на проведение земской реформы 1864 г. Другим побудительным мотивом этого акта было намерение монархии в известной степени компенсировать дворянству утрату им вотчинной власти над крестьянами. Существенное значение в то же время имело понимание правительством непригодности дореформенных форм административного управления делами регионов. По оценке известного исследователя истории земства Б. Б. Веселовского, результатом бюрократического руководства, при котором местные территории с многочисленными проблемами их населения находились на положении “домашнего хозяйства исправника”, стало крайнее расстройство экономической жизни, просвещения, здравоохранения и других областей социальной сферы. В этих условиях невозможно было добиться какого-либо улучшения народного быта без привлечения общественных сил. Таким образом, земская реформа являлась объективной необходимостью, исторически обусловленным ответом на запросы нового, капиталистического уклада, утверждавшегося в России.

Земское самоуправление стало одной из форм проявления либеральной тенденции в политическом развитии России второй половины XIX в. Исходные идеи российского либерализма формировались в публикациях таких видных общественных деятелей 50—60-х гг., как К. Д. Карелин, Б. Н. Чичерин, А. М. Унковский, В. М. Соловьев, Н. А. Мельгунов, И. С.Аксаков и др. Будучи сторонниками монархической формы правления, либеральные деятели считали необходимым осуществить реформу государственного управления на условиях известного расширения демократического начала. Оставляя неприкосновенной политическую централизацию, они горячо ратовали за осуществление децентрализации административного управления, перераспределение власти между центром и регионами в пользу местного самоуправления. Рассматривая создание правового государства как важный этап демократического преобразования России, идеологи либерального движения считали в качестве одного из элементов его строительства формирование системы местного самоуправления.

С 60-х гг. XIX в. в социальную работу включились земские самоуправленческие органы, деятельность которых в сфере общественного призрения по мере укрепления институтов самоуправления становилась все более широкой и разносторонней. Земский опыт свидетельствует, что успешное выполнение государством своих функций и задач, в том числе в повышении уровня жизни народа, с объективной необходимостью предполагает активное участие широких социальных слоев в государственной и общественной жизни. Практика создания и деятельности земств убедительно показала, что система местного самоуправления являлась важным средством пробуждения и развития инициативы населения в политической, хозяйственной, культурной и других областях, играла роль школы социального управления. В своей многогранной работе по налаживанию местного хозяйства и улучшению быта жителей губернские и уездные собрания и управы накопили значительный опыт организации общественной помощи населению в самых различных отраслях социальной сферы, оставили потомкам такое богатое наследие, которое заслуживает внимания и глубокого изучения в современных условиях.

В этот же период начинает оформляться и организационная структура общественного призрения. Приказы общественного призрения управлялись коллегиально, но председательствовал непосредственно губернатор. В состав правления входили заседатели Совместного Суда, по одному из каждого сословия: дворянства, купечества, поселян, при этом ведение дел возлагалось на одного из членов правления. Система ежедневных заседаний, составления поощрений и разрешений, согласование их с Министерством внутренних дел создали достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи и поддержки, что отмечалось современниками. С 1818 г. в приказы вводятся должностные лица и со стороны правительства — инспекторы врачебных управ. Но в каждой губернии были свои особенности в управлении приказами. К 1862 г. складывается определенная система учреждений социальной помощи:—лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных);—заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных);—учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих);—институты пансионеров, местные благотворительные общества. Таким образом, реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности. Следует подчеркнуть, что институты социальной помощи населению в губерниях не имели четкой структуры и принципов организации. Их деятельность не была постоянной, и они не могли удовлетворить потребности населения. И тем не менее система призрения, созданная в этот период времени, процветала долго и сохранилась в общих чертах до наших дней.

Переход общественного призрения под юрисдикцию Министерства внутренних дел переводит поиск его финансирования в организационные формы. К ним можно отнести такие, как разрешение на ведение хозяйственных и имущественных операций (сдача в наем лавок, домов, кузниц, садов, мельниц, огородов и т.д.; поощрение добывания торфа, распилки бревен, разрешение продажи игральных карт; открытие суконных фабрик). Тем самым приказы общественного призрения увеличивали свои капиталы за счет не только доходов губерний, но и банковских операций, частных пожертвований и в результате ведения самостоятельной хозяйственной деятельности.

Приказ общественного призрения представлял собою административный орган, председателем которого являлся генерал-губернатор. Приказы подчинялись сначала Коллегии экономики, а с учреждением в 1802 г. министерств они вошли в ведение Министерства внутренних дел; с 1810 по 1819 г. они подчинялись Министерству полиции, а с ликвидацией последнего они вновь перешли в подчинение Министерства внутренних дел и Правительствующего Сената. Центральным органом медицинского дела с 1763 г. стала Медицинская коллегия. В 1803 г. в связи с образованием Министерства Медицинская коллегия вошла в состав Министерства внутренних дел в качестве Медицинской государственной управы. Приказная система просуществовала свыше 80 лет и была ликвидирована в ходе буржуазных реформ 60—70-х гг. XIX столетия.

Таким образом, законодательным актом от 7 ноября 1775 г., получившим название “Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи”, была заложена государственная система общественного призрения. Законодательство Екатерины II решительным образом поворачивало дело призрения от земского общественного принципа, где помощь бедным оказывали земские люди на общественные средства, в сторону централизации на государственной бюрократической основе, где призрением сирых и убогих занимались чиновники полиции и приказов. Приказы общественного призрения охватывали ту часть населения, которой была необходима помощь и поддержка. Из доходов губернии разрешалось “единожды” на содержание приказов предоставлять 15 тысяч рублей. Причем эти деньги разрешалось пускать в оборот, т. е. давать под процент, наращивая тем самым капитал. Но этих денег не хватало, поэтому ведется постоянный поиск путей дополнительного финансирования. Деятельность приказов общественного призрения разворачивалась не сразу и не во всех губерниях одновременно. С 1776 по 1787 г. приказы общественного призрения существовали только в 22 губерниях из 51.

Продолжателем реформ становится Екатерина II, которая создает целую сеть специальных учреждений под названием “Приказы общественного призрения”, открытых в сорока губерниях на основании “учреждения о губерниях” 1775 г. Поэтому закону “приказу общественного призрения поручается попечение и надзирание о установлении и прочном основании: 1) народных школ, 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужского и женского пола, оставшихся после родителей без пропитания; 3)установление и надзирание госпиталей или больниц для излечения больных; 4) установление и надзирание богаделен для мужского и женского пола, убогих, увечных и престарелых, кои пропитания не имеют; 5) установление и надзирание особого дома для неизлечимо больных, кои пропитания не имеют; 6) установление и надзирание дома для сумасшедших; 7) установление и надзирание работных домов для обоего пола; установление и надзирание смирительных домов для обоего же пола людей”.

Крупнейшим же делом периода царствования Екатерины Великой было учреждение двух больших, по своим размерам, заведений для призрения незаконнорожденных детей. Вопрос о них был серьезно разработан под руководством известного филантропа И. И. Бецкого и получил практическое осуществление с основанием в 1763 г. в Москве Воспитательного дома. В Петербурге было открыто сначала (в 1770 г.) отделение этого дома, преобразованное в 1780 г. в самостоятельное учреждение. Устройством этих двух домов было положено прочное начало призрения незаконнорожденных детей если не во всей Империи, то в ближайших к столицам губерниях. Создание этих домов, равно как и принятие других указанных выше мер, служило лишь развитию и упрочению системы призрения, намеченной Петром Великим, а потому подробно останавливаться на этих мероприятиях императрицы не представляется необходимым.

При преемниках Петра Великого и до издания учреждения о губерниях (7 ноября 1775 г.) заведование призрением лежало на Правительствующем Сенате, без определения которого никто не мог быть помещен в богадельню. До этого же времени в области призрения правительство придерживалось предначертаний Петра Великого. Екатерина II первые годы своего царствования тоже следовала им, значительно смягчив, однако, карательную систему по отношению к нищим. В это время ею были приняты меры к учреждению в каждой из 26 епархий по одной богадельне; составлены правила о пристройстве безумных, предписано: нищих не пропускать через заставы, нищих из купечества, праздночинцев отдать, если они здоровы, на мануфактуры и фабрики, нищих из помещичьих крестьян отдавать в солдаты; подтверждено запрещение уличного нищенства, распоряжения о призрении нуждающихся в тех селениях, в которых они положены в подушный оклад, и об обязанностях помещиков и дворцовых управлений кормить своих бедных и не допускать их бродить, о высылке из Москвы праздношатающихся и о невыдаче паспортов нищенствующим и, наконец, постановлено и об учреждении Вдовьей ссудной и сохранной казны.

Император не успел упорядочить частную благотворительность. Общественная жизнь в то время была развита мало, и организация частной благотворительности была чрезвычайно затруднительна. В остальном же завещанная им система борьбы с нищетой до сих пор может считаться заслуживающей внимания. К сожалению, Петр во многом не успел осуществить своих планов; даже духовная коллегия не сочинила порученного ей наставления. Непосредственно же после смерти Петра наступил период законодательного затишья. Ближайшие преемники его мало заботятся о полном проведении мер по призрению во всей их совокупности и лишь повторяют и усиливают указы о жестоких наказаниях нищенствующих. По некоторым отраслям призрения произошло даже заметное ухудшение дела. Так, хотя императрица Екатерина I, а затем и Елизавета и издавали указы о призрении незаконнорожденных, но не имели энергии настоять на исполнении, вследствие чего даже те приюты, которые были открыты при Петре I, постепенно закрылись. За этот период общее “число нищих умножилось, а паче при церквах и в рядах”. Так обстояло дело до Екатерины II.

Как ни незначительны в общем были средства, получаемые от этих источников, но сам факт обособления их, со специальным назначением, указывает на сильное желание прочно организовать и поставить дело общественного призрения. Таковы в общем важнейшие течения в области общественного призрения, проявившиеся за время царствования Петр Великого. Несомненно, что великий преобразователь России, устанавливая деление нуждающихся на категории и виды призрения сообразно с нуждами этих категорий, принимая на себя и на государство законодательное упорядочение призрения и поручая выполнение его в значительной части организованным общественным силам, отрицая при этом безразборчивую раздачу милостыни, стоял на правильном пути.

В то же время следует отметить, что, несмотря на то, что Петр Великий в общественное призрение вносит много нового, он не мог не сознавать крайней необходимости новых источников средств на призрение. Без этих источников невозможна была реформа призрения, а потому при нем: 1)вдвое против прежнего был увеличен сбор венечных денег за венечные памяти со всех вступающих в брак; 2)воспрещена вольная продажа восковых свечей и предоставлена исключительно церквам (“понеже церковные имения нищих имения суть”); 3)установлен вычет из жалованья у всяких чинов людей “кроме солдат, по одной копейке с рубля на содержание госпиталей”; 4)введено в монастырях обучение монахинь рукоделиям и ремеслам с целью обращения вырученных за эти работы денег “на общую монастырскую пользу, а не на собственные свои потребы”; 5)сбор доброхотных подаяний в церквах в два кошелька, из которых один предназначен был на покупку церковных потреб, а другой на госпиталь; 6)штрафные деньги с раскольников установлено обращать на богоугодные дела.

Относя призрение бедных к обязанностям общества, Петр Великий высказывался отрицательно о древнейшей форме благотворительности — о безразборчивой милостыне. В ней он видел зло, с которым нужно бороться. Говоря о том, что здравые и ленивые “прошаки Богу противны суть”, император добавляет, что “аще кто снабдевает оных, и той есть яко помощник, тако и участник оных же греха, и что-либо на такую щетную милостыни издерживает, все то вотще ему, а не в пользу духовную. Но из такой дурной милостыни еще и отечеству, яко же грехом, великий вред деется, от сего впервых скудость и дорог бывает хлеба”. Прямым следствием такого воззрения было воспрещение раздавать милостыню отдельным категориям нуждающихся, не заслуживающим помощи. Государь распорядился “буде которые люди станут таким нищим милостыню подавать”, то приводить их в Монастырский приказ и “и мать на них штрафу, первой по 5, другой по 10 рублей”.

Говоря далее о Западной Европе, Государь указывал, что “кроме гошпитали есть в тамошних больших и златных городах особливо сиротские домы, в которых определенное число убогих и после родителей оставшиеся дети содержатся и воспитаны бывают, также и другие есть домы, в которых от разных болезней бедных людей лечат и в призрении имеют”. Все эти узаконения Петра Великого в большей части направлены к тому, чтобы создать сознательное отношение к нищенствующим, стремление различать их по нуждам и по причинам нищеты и установить в зависимости от этих причин способы и виды призрения. Поэтому необходимо прежде всего выяснить как количество, так и разряды нуждающихся. И вот в этих целях император предписывает произвести перепись всех бедных.