В довольно сжатые сроки было проведено организационное оформление участковых попечительств, созваны учредительные собрания, избраны члены советов. В эти же годы проявилась тенденция к росту численности членов советов. За первое десятилетие деятельности участковых попечительств состав членов советов расширился с 247 в 1895 г. до 408 в 1904 г. В этом последнем году каждый участковый совет состоял в среднем из 14 членов. При советах достаточно быстро сложился штат сотрудников, который подразделялся, с одной стороны, на специалистов юридического и медицинского профиля, а с другой — на “лиц, непосредственно занимавшихся социальной работой по месту жительства неимущих людей”. По данным 1902 г., в участковых попечительствах работало около 1500 сотрудников. Комиссия общественного благотворения при Городской думе следила за тем, чтобы участковые попечительства и их руководящие органы работали регулярно и интенсивно.

Для объединения усилий в деле помощи неимущим и решения более крупных задач социальной помощи при необходимости Московское городское управление допускало создание окружных попечительств, в которые входило несколько участковых попечительств. Высшим органом управления в окружном попечительстве было собрание, которое избирало Совет. Средства участковых попечительств складывались из ассигнований Городской думы, благотворительных обществ, окружного попечительства, членских взносов, пожертвований и других источников. В разработке системы организации помощи неимущим существенную помощь Московской городской думе оказали видные общественные деятели Л. Н. Толстой, С. А. Муромцев, А. Н. Маклаков, А. И. Чупров, К. В. Рукавишников и др. Принимая практические меры по реализации намеченного проекта, в декабре 1894 г. Городская дума с помощью своих исполнительных структур осуществила распределение территории Москвы между 24 участковыми попечительствами. С этого времени начали действовать Арбатское, Басманное, Лефортовское, Пресненское, Пречистенское, Сретенское,Тверское и другие участковые попечительства.

“Для оказания помощи неимущему населению, — указывалось в § 1 Положения, — Московское городское управление организует по всему городу в числе, соответствующем необходимости, сеть городских участковых попечительств”. По своему статусу участковые попечительства являлись органами городского управления и в то же время органами местных обществ и, как общественные учреждения, через своего председателя вступали в деловые отношения со всеми учреждениями и ведомствами города. Руководящим органом участкового попечительства являлся Совет, избиравшийся общим собранием членов попечительства. Членами попечительства считались граждане обоего пола, вносившие ежегодный членский взнос не менее трех рублей. Общие собрания избирали председателя Совета, трех членов Совета и казначея. Они же путем выборов утверждали заведующих благотворительными заведениями.

В 1894 г. в думе было утверждено “Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных”. Согласно этому нормативному документу, для руководства новой отраслью была создана Комиссия общественного благотворения при Московском городском общественном управлении. Относительно задач и функций Комиссии в Положении указывалось, что она организуется “для оказания помощи неимущему населению Москвы, для борьбы с нищенством, для установления наилучших способов благотворения в Москве и для объединения его, а также для заведования благотворительными учреждениями”. В количественном отношении Комиссия состояла из 30 членов и 30 кандидатов, избиравшихся из граждан с учетом их личного интереса к делу социальной помощи бедным. Ведущим структурным подразделением в городской системе общественного призрения неимущих был определен попечительский участок.

Попечительские участки формировались с таким расчетом, чтобы на каждого попечителя приходилось не более четырех подопечных. Попечители посещали своих клиентов не менее двух раз в месяц и на каждого нуждавшегося составлялся опросный лист или справочный листок. По их данным в “Городском управлении призрением бедных” велась регистрация неимущих и составлялся банк информации. На основании учетных показателей окружных попечительские собрания назначала неимущим и неспособным к труду временное денежное пособие сроком на две недели. По истечении срока вопрос о пособии вновь ставился на обсуждение окружного собрания попечителей. Опираясь на Эльберфельдский опыт, Московская городская дума решила выделить дело социальной помощи бедным в особый участок управления. При этом после шестилетней подготовительной работы, включавшей исследование особенностей жилых районов по удельному весу бедных слоев, создание минимальной финансовой базы, привлечение общественников к попечительской работе среди городских низов, комплектование необходимых кадровых служб, формирование управленческих структур и др., Московская городская дума разработала собственную, учитывающую столичные особенности систему социальной помощи неимущим.

С 1853 г. заведование делом призрения находилось в руках специального органа — “Городского управления призрением бедных”, председателем которого являлся Городской голова или член Городской управы. “Городское управления призрения бедных” изучало положение неимущих слоев, определяло меры помощи бедным, ежегодно составляло сметы доходов и расходов с утверждением на заседании Городской думы, контролировало расходы и всю деятельность участковых подразделений, регулярно представляло Городской думе отчет о своей работе. Основной организационной единицей в системе городского призрения бедных стали окружные попечительства. Город был разделен на 26 округов, а каждый округ — на 14 участков. Округа возглавлялись окружным председателем попечительства. Во главе участков стояли попечители. Председатели окружных попечительств и участковые попечители избирались на заседании Городской думы на три года. Дважды в месяц председатели окружных попечительств проводили собрания попечителей округа.

В процессе подготовки проекта Московская городская дума сочла целесообразным использовать опыт Эльберфельдской системы призрения бедных, давшую положительные результаты в ходе ее применения в г. Эльберфельде (Рейнская провинция Германии). Данная система общественного призрения бедных строилась на следующих основах: 1) главная задача по отношению к лицам, не утратившим трудоспособность, состояла в предоставлении им всех возможностей продолжать трудовую жизнь; 2) для оказания необходимой и рациональной помощи обязательно тщательное изучение на месте условий жизни бедных людей; 3) после оказания помощи важно постоянное наблюдение за этими лицами как с целью предотвращения злоупотребления оказанной помощью, так и в интересах более глубокого ознакомления с жизненным положением нуждавшихся. Выполнение подобного рода задач потребовало соответствующей организации. В результате посредством целого ряда длительных экспериментов в масштабах города был создан институт социальной помощи неимущим или малоимущим.

Целенаправленную и интенсивную работу по развертыванию сети образовательных заведений, налаживанию медицинского обслуживания местного населения, формированию системы социальной помощи нуждающимся городские думы и управы вели в тесном взаимодействии с земскими самоуправленческими органами, благотворительными обществами, государственными ведомствами. Их деятельность способствовала расширению сети благотворительных заведений различного профиля. В конце 90-х гг. на средства благотворительных обществ, частных лиц, городских общественных управлений и земств в губернских и областных городах содержалось 5270, а в уездных городах и других поселениях 9584 (богадельни, детские приюты, больницы, училища) благотворительных заведения. Инициатором многих интересных и перспективных начинаний в области общественного призрения являлись органы городского самоуправления Москвы. Московская либеральная общественность, привлеченная к участию в работе на трудном поприще социального призрения внесла заметный вклад в оформление первоначально разрозненных, эпизодических и потому малопродуктивных благотворительных действий в определенную целостную систему обеспечения материально нуждавшихся жителей города. В поисках повышения эффективности этого направления социальной работы в 90-егг. активисты общественного призрения под эгидой Московской городской думы разработали проект организации постоянной помощи беднейшим слоям населения города. В 1887 г. этот проект рассматривался и получил одобрение на заседании Московской городской думы.

С деятельностью городских и земских органов самоуправления связан такой значительный шаг вперед в организации здравоохранения, как введение медицинского страхования, которое позволяло обеспечивать лечебной помощью малообеспеченные и неимущие слои населения. Общественная городская и земская медицина ввела в практику патронаж больных, который предусматривал предоставление медицинского обслуживания за счет городского бюджета. Петербургская городская дума, например, содержала 15 врачей, занимавшихся только патронажем. Ввиду недостатка стационарных больничных мест московская земская губернская управа и Московская городская управы поддержали инициативу городских и земских врачей по организации “посемейного призрения больных”. Оно состояло в том, что лечебницы размещали больных в семьи горожан или селян с платой хозяевам за уход из средств органов самоуправления. Такого типа патронаж организовали Алексеевская и Преображенская больницы. Специальный патронаж для хронических соматических больных и душевнобольных находился под опекой московского городского общественного управления, которое платило принявших больных семьям по 7—10 рублей в месяц. В 1913 г. подобного рода патронажем было охвачено 461 соматический больной и 729 душевнобольных. В целом благодаря городским органам самоуправления уровень муниципальной медицины значительно поднялся, хотя в этой социальной области оставалось много нерешенных задач.

Не располагая достаточными средствами для финансирования потребностей здравоохранения, городские думы и управы активно сотрудничали с благотворительными обществами и частными пожертвователями в целях увеличения сети медицинских учреждений. В 1894 г. на частные пожертвования, собранные по инициативе городского головы Н. А. Алексеева, в Москве была открыта Алексеевская психиатрическая больница. Под строительство клинического городка Московской городской думой был выделен принадлежавший ей участок земли. На средства благотворителей, при участии городской управы, были построены Алексеевская, Бахрушинская, Солдатенковская больницы, Владимирская и Морозовская детские больницы. Новым явлением в медицинском обслуживании населения стали специализированные санаториии лечебницы для туберкулезных больных, для страдающих кожными и венерическими заболеваниями, для грудных детей и др.

В большой группе обязанностей городских органов общественного управления в хозяйственной и социальной областях правительственное “Городовое положение” предусматривало “участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи городскому населению, изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, устройство лечебных зданий” и др. На основе этого закона медицинская помощь населению стала одним из важнейших направлений социальной деятельности городских дум и управ. Органы городского общественного управления активно и последовательно вели работу по строительству новых больниц и совершенствованию старых лечебных заведений. Благодаря их усилиям расширялась сеть амбулаторий и приемных пунктов медицинской помощи, учреждений родовспоможения. В 1898 г. из 3 млн бюджета благотворительных заведений почти 50% направлялось на содержание 10 больниц, находившихся в ведении городского общественного управления.

Городские и земские органы самоуправления вместе с благотворительными обществами и меценатами были создателями таких культурных очагов, как библиотеки открытого типа. В 1914 г. в городах и городских поселках действовало 3 тыс. массовых библиотек с книжным фондом 5 млн экземпляров. Наряду с этим при общеобразовательных школах и детских домах было создано 59 тыс. библиотек, в которых имелось 22 млн книг и журналов. Предметом “попечения городских дум” являлось развитие сети клубных учреждений. На начало 1914 г. в России функционировало 237 клубных учреждений (народных домов), в том числе в городах 145народных домов.

Городские органы самоуправления содействовали распространению различных Форм внешкольного образования, поддерживали деятельность просветительских организаций. При прямой поддержке Московской городской думы широкую просветительскую работу развернули Московский комитет грамотности, общество распространения полезных книг в Москве, а также Политехнический, Промышленный, Исторический музеи. Комиссии по просвещению при Петербургской и Московской городских думах в 80—90-е гг. участвовали в развертывании книгоиздательского дела, в том числе в организации издательств либерального направления участвовали Ф. Ф. Павленкова, Н. П. Полякова, К. Т. Солдатенкова, А. С. Суворина, И. Д. Сытина. Большой заслугой, в частности, Ф. Ф. Павленкова явилось издание двух популярных серий “Жизнь замечательных людей” (180 книг) и “Научно-популярной библиотеки для народа” (40 книг) у ставших известными широким читательским массам. Значительным спросом у читателей из низов пользовались книги “Дешевой библиотеки”, выпускавшиеся типографиями А. С. Суворина.

Следует отметить, что учебные заведения типа реальных училищ функционировали в это время главным образом благодаря постоянной поддержке городской и земской либеральной общественности. Усилиями либеральных кругов, особенно таких их представителей, как Л. Н. Толстой, Ф. М. Достоевский, И. С. Тургенев, при непосредственном участии органов самоуправления в 60—70-е гг. в Петербурге и Москве, а затем и в других городах активно открывались женские средние общеобразовательные училища. Они входили в сеть заведений “Ведомства учреждений императрицы Марии Федоровны”. Активное общественное движение в пользу женского образования привело к созданию на рубеже 60—70 гг. высших женских курсов. В 1878г. в Петербурге начали действовать первые высшие женские курсы. По имени первого их директора профессора русской истории К. Н. Бестужева-Рюмина их стали называть Бестужевскими. Позднее такие курсы были открыты в Москвеи ряде других городов. Прерванная правительственным распоряжением 1886 г. работа по развитию женского высшего образования была возобновлена во второй половине 90-х гг. под давлением либерально-демократической интеллигенции и деловых кругов. Постоянные комиссии и комитеты по народному просвещению Петербургской и Московской городских дум активно выступали за открытие Женского медицинского института в Петербурге (1897 г.) и Высших женских курсов в Москве (1900 г.).

Городская и земская общественность сделала многое для развития средней школы, которую правящие круги в 80-е гг., годы “контрреформ”, пытались превратить в образовательные учреждения для верхних социальных слоев. 18 июня 1887 г. был издан печально известный правительственный циркуляр “о кухаркиных детях”, предписывавший не принимать в гимназии “детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т.п. людей, детей коих, за исключением разве одаренных необыкновенными способностями, вовсе не следует выводить из среды, к коей они принадлежат”.Однако, учитывая огромное стремление широких слоев населения к знаниям и пользуясь правом учреждения учебных заведений, городские и земские управы с помощью прогрессивно настроенных промышленников и других деловых людей открывали всесословные средние реальные училища. В 90-е гг. органы городского и земского самоуправления вместе с общественными и частными благотворителями несли большую часть расходов по содержанию средних школ (почти 60%).

Городские самоуправления приняли участие в оживление воскресной формы школьного общеобразовательного обучения, развитие которой было прервано в 60-е гг. по требованию III Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии. Общественные комиссии и советы по образованию при городских управах принимали меры по финансированию воскресных школ, их обеспечению учительскими кадрами. Вместе с земскими органами институты городского самоуправления сумели придать воскресному школьному образованию “второе дыхание”. За 10—15 лет организаторской и учебно-методичес-кой работы с 1890 по 1905 г. они открыли около 800 воскресных школ, пропустивших через свои классы многие тысячи представителей низов и сыгравших особенно большую роль в распространении грамотности среди рабочих и крестьян.

Главное внимание самоуправленческих органов было сосредоточено на развитии начального образования. Уже в 80-егг. в городских, уездных и других начальных училищах обучалось 830 тыс. человек. В 1914 г. в России насчитывалось106 тыс. общеобразовательных школ всех видов с численностью учащихся 9656 тыс. человек, из которых свыше 90% составляли учащиеся начальных школ. При этом более 40тыс. школ принадлежало общественной образовательной системе, содержавшейся за счет городских и земских органов самоуправления, благотворительных обществ и частных пожертвователей, что позволяет представить достаточно полно реальный вклад общественности в дело народного образования. В ряде городов выборные думы и управы даже пытались сделать начальное образование всеобщим. В частности, 15 мая 1901 г. Московская городская дума записала в своем постановлении, что начальное обучение должно стать доступным “для каждого ребенка школьного возраста”. Безусловно, до решения задачи введения всеобщего начального обучения было еще очень далеко, но усилия городских и земских общественных органов по распространению грамотности вместе с государственными ведомствами принесли заметные результаты, выразившиеся в увеличении количества грамотных за 1861—1897 гг. в четыре раза и повышении их удельного веса в составе населения страны почти до 30%.

В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образования. Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали специальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учреждений, которые открывались по инициативе городского самоуправления. С годами под опекой городского самоуправления складывалась все более широкая и разнообразная сеть учебных и воспитательных заведений, которая включала в себя дошкольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные курсы и др. В 1898 г. на содержании городских обществ России находилось 983 учебно-воспитательных заведения только закрытого типа, в которых училось около 100 тыс. детей. Расходы на учебные заведения составляли значительную часть бюджета. Так, в 1887 г. бюджет городского самоуправления в Москве сложился в сумме 4700 тыс. рублей, из которых более 20% было израсходовано на народное образование.

Для успешного осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имущества компаний и частных лиц. По закону недвижимое имущество облагались налогом не выше 1% стоимости. В таком же размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определенными источниками финансирования их хозяйственной и социально-культурной деятельности. Конечно, эти источники были весьма ограниченными, но они позволяли городскому самоуправлению иметь минимальную финансовую базу, посредством которой и с помощью общественных и частных благотворителей постепенно развертывать городское хозяйство, охватывая своим попечением все новые и новые сферы.

В соответствии с “Городовым положением” 1870 г. в компетенцию городских дум входили продовольственное обеспечение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно-банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Они должны были заниматься городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, дорожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями и т.д. Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губернаторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчинение Сенату, поэтому формально городские органы самоуправления были самостоятельными. Что касается фактической стороны дела, то в “Городовом положении” имелось немало пунктов, которые существенно ограничивали думский статус.

Участниками первого собрания являлись крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов. Во второе собрание входили средние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов. Третье собрание состояло из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную часть городских налоговых поступлений. Каждое собрание избирало равное количество членов городской думы — по 50 гласных. Тем самым автоматически две трети состава городской думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков. А поскольку тогда в городах России значительная часть населения — рабочие, мелкие служащие, работники умственного труда, прислуга — не платили налогов, то они лишались избирательного права. Поэтому городское самоуправление являлось по существу органом торгово-промышленных и финансовых кругов. Ввиду имущественного ценза избирательным правом пользовалось ограниченное число жителей. В большинстве городов право избирать и быть избранными в городскую думу имело менее 10% населения. В частности, в Москве таким правом обладало в 1871 г. лишь 3,4% ее населения.

Новые органы городского самоуправления избирались на основе принципа имущественного ценза. Правом избирать и быть избранными в городскую думу пользовались владельцы торгово-промышленных предприятий, банков или недвижимого имущества, стоимость которых в денежном выражении оценивалась в столицах не менее 3 тыс. рублей, в губернских городах с населением 100 тыс. человек — 1500рублей, в прочих губернских, областных и крупных уездных городах — 1 тыс. рублей, в остальных городах — не менее 300 рублей. В зависимости от размера налога, платившегося в городскую казну, избиратели разделялись на три избирательных собрания.

В июле 1862 г. последовал указ государя о выработке нового городового Положения для всех городов России. К обсуждению проектов реформы городского самоуправления привлекалась общественность городов. В этих целях на местах было создано свыше 500 комиссий. Подготовка реформы заняла более 10 лет. После утверждения Александром II 18 июля 1870 г. “Городовое положение” приобрело силу закона. В соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления — городские думы. Они избирались на четыре года. По “Городовому положению”, количество членов думы зависело от численности избирателей. В состав думы могло быть избрано в столицах до 160 членов, в губернских городах со стотысячным населением — 80, в других губернских и областных городах — 60. В остальных городах число членов думы колебалось от 20 до 40 человек. На пленарном заседании дума избирала свой исполнительный орган — городскую управу, работавшую на постоянной основе. В нее входили городской голова и два или более членов. Городской голова одновременно являлся председателем думы и управы.

Городские органы самоуправления возникли на волне широкого общественного движения второй половины XIX в., направленного на либерализацию государственного строя; ликвидацию всеохватывающей опеки властной администрации над всеми сторонами политической, экономической и культурной жизни, привлечение новых социальных сил к участию в управлении делами государства и общества. С другой стороны, развитие рыночных отношений с их принципами хозяйствования, кризисное состояние социальной сферы городов в последние годы существования крепостнического уклада — все это, наконец, привело монархическое правительство к заключению о том, что жесткое централизованное управление не всегда дает желаемые результаты и его следует несколько модернизировать путем передачи части функций государства местной общественности, предоставления городским обществам известной самостоятельности в организации хозяйства и быта. Все эти обстоятельства вынудили правительство заняться проведением городской реформы.

В историческом опыте социальной работы в России значительный интерес представляет деятельность органов городского самоуправления на ниве общественного призрения. За почти пятидесятилетний период своего существования городские думы и управы подняли и во многом освоили до того практически нетронутый пласт городской жизни в виде многоликой социальной сферы, на которую в годы крепостного строя у государственной бюрократической администрации никогда не хватало необходимого внимания. По существу, городские органы самоуправления, опиравшиеся на самодеятельность широких слоев населения, открыли в городе новую отрасль социального управления, задачи которой были не в состоянии решить официальные власти. Своей целенаправленной и разносторонней деятельностью городские самоуправленческие органы добились заметных положительных результатов в области социального обслуживания горожан, в том числе в организации благоустройства и быта, народного образования, здравоохранения, культуры. Практика социальной работы городских дум и управ весьма богата и поучительна. При критическом осмыслении и творческом подходе ее изучение будет полезным для всех, кто связан с современной системой социального обслуживания и занимается проблемами социальной защиты нуждающихся в ней граждан.

Само возникновение и деятельность общественных управленческих органов явились наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жесткая государственная централизация далеко не всемогуща и не всегда приносит необходимый эффект. Хозяйственная и социально-культурная работа земских собраний, их исполнительных учреждений убедительно показала, что государство не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма без системы самоуправления народа, в том числе и в социальной сфере. Один из важных исторических уроков, вытекающих из практики создания и функционирования земских управ, состоит в настоятельной необходимости включения в механизм осуществления народовластия и организации социального обслуживания населения их представительных институтов в лице выборных муниципальных самоуправленческих органов, способных воспринять, продолжить и творчески развить прогрессивные традиции земских учреждений самоуправления в России в области самообеспечения граждан.