Субъектами управления общественными финансами являются публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), действующие в соответствии с нормами публичного права и наделенные ими определенными властными (т.е. предусматривающими право или обязанность применения мер принуждения) полномочиями для достижения общественно-значимых целей.Организационной формой управления общественными финансами выступает циклический во времени процесс составления, утверждения, исполнения, аудита и контроля бюджетов (бюджетный процесс), являющийся неотъемлемым атрибутом любого публично-правового образования.

Оценка эффективности финансирования социальной сферы не может быть отнесена исключительно только к сфере прямого государственного регулирования. Субъектно-объектные отношения по управлению социальной сферой имеют более сложный характер. Фактически мы имеем полисубъектную основу управления. Это связано с переориентацией на формирование рыночной среды, требующей соответствующего типа социальных отношений, в том числе и тех их видов,которые проявляются непосредственно в социальной сфере.В этой связи речь идет об управлении общественными финансами, объектом управления которых выступают денежные ресурсы «совместного» использования (общественные финансы), что и отличает их от денежных ресурсов «индивидуально» используемых юридическими (корпоративные финансы) или физическими (личные финансы) лицами.

В наиболее общем виде социальный бюджет – это выделяемый в аналитических целях субъектом бюджетного планирования объем финансовых ресурсов и комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), предназначенных для решения задач социального характера субъекта бюджетного планирования.Бюджетное финансирование социальной сферы является важней-шей функцией государства, охватывающей обеспечение, развитие иуправление процессами жизнедеятельности населения,постоянного и непрерывного процесса его воспроизводства.

Как отмечают в фундаментальной монографии, посвященной данному вопросу, специалисты Международного бюро труда (МБТ) и Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО) Вольфганг Шульц, Мишель Сейшон и Кристоф Хагмейер, в категорию «социальный бюджет» обычно включают прогноз доходов и расходов си-стемы социальной защиты населения (бюджетное проектирование), модельные расчеты расходов и доходов в альтернативных экономических, демографических и/или законодательных предположениях. Что касается термина «социальное бюджетирование», то, по их мнению,«это процесс анализа статической информации и составление национальных общественных счетов (SAS). Полный цикл социального бюджетирования завершается, когда: а) создан SAS и б) проектирование завершено и находит свое применение в социальном бюджете»2 .

Человеческая жизнь многообразна. Во всех ячейках общества семье, трудовом коллективе, поселковых и муниципальных образованиях – в неразрывной связи присутствуют хозяйственная и социальная составляющие. Например, важнейшим условием жизнедеятельности семьи выступает семейный бюджет, который пополняется за счет трудовой деятельности членов семьи и мер по социальной поддержке населения со стороны муниципальных органов самоуправления, региональных и федеральных органов власти. На местном уровне на социальные нужды и функционирование социальной инфраструктуры расходуется более 90% от их бюджетных ресурсов.В этой связи целесообразно использовать термин «социальный бюджет» как социально-экономическую категорию, позволяющую анализировать стабильность жизнедеятельности населения страны,региона и местного сообщества людей1 .

Таким образом, попечительства проявили способность к успешной социальной работе в экстремальных условиях войны, многократно расширили свою деятельность по призрению нуждавшихся по сравнению с довоенным периодом. В конце1915 г. общее количество благотворительных заведений, находившихся в ведении попечительств, достигло 300, причем эта сеть включала 63 продовольственных заведения, 75 организаций трудовой помощи, 106 детских учреждений, 34 общежития для семей военнослужащих и пр. Рассмотренный выше опыт показывает, что ослабление административно-бюрократического регламентирования, переход дела призрения в руки городских органов самоуправления имели своим результатом заметное повышение роли общественности в организации социальной работы, значительное расширение масштабов и возникновение новых форм призрения, существенное возрастание сети благотворительных учреждений и заведений и в итоге общее увеличение количества призреваемых. Безусловно, нельзя идеализировать социальную работу городских дум и управ. Меры самоуправленческих органов в этой области носили ограниченный характер. В 1900 г. практически 50% российских городов не имели организованной системы общественного призрения. Тем не менее, имеющиеся в деятельности городского общественного самоуправления недостатки не могут служить основанием для недооценки их работы в социальной сфере. Опыт организации социальной помощи нуждавшимся силами органов городского самоуправления содержит немало рационального и при творческом подходе может быть полезным в разработке современной социальной политики Российского государства.

Война резко обострила проблему призрения детей-сирот, усилила необходимость помощи детям матерей-солдаток. Социальная помощь детям стала широким полем деятельности городских попечительств. В течение 1906—1913 гг. социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной. За это время они учредили 6 детских приютов на 100 мест. Условия военного времени привели к заметным изменениям в работе с детьми. К 1 августа 1915 г. городские попечительства Петербурга открыли 42 детских приюта, в том числе 22 для постоянно живущих детей, 10 для дневного посещения и 10приютов-яслей. Во всех приютах пользовались тем или иным попечением около 5 тыс. детей. Для ухода за детьми и ослабления детской беспризорности в 1914—1915 гг. начали работу 12 детских садов, детских клубов, “школьных очагов”. Летом 1915 г. усилиями городских попечительств было создано 16 детских лагерей отдыха и 7 детских площадок, которые приняли за летний период несколько смен отдыхающих и охватили более 10 тыс. детей. В целом под эгидой городских попечительств в 1915 г. действовало 106 различного рода детских учреждений. В попечительских детских приютах, садах, яслях, начальных училищах, ремесленных классах и др. в той или иной форме призревалось свыше 20 тыс. детей из нуждавшихся семей военнослужащих.

В условиях войны заметно поднялось значение такой отрасли попечительской деятельности, как трудоустройство нуждавшихся. В этих целях почти при всех 20 Советах городских попечительств были организованы специальные Бюро или Комиссии по трудовой помощи. Они активно занимались созданием рабочих мест для членов семей военнослужащих. Если в довоенное время петербургские городские попечительства считали достаточным иметь 3 мастерские, то за первые двенадцать месяцев войны ими было открыто 35 мастерских, в том числе 23 швейных, 4 вязальных, 5 сапожных, 3прачечные. В этих мастерских получили работу около 20 тыс. нуждавшихся в ней членов семей военнослужащих. Для оказания помощи в трудоустройстве при большинстве Советов городских попечительств были организованы Бюро труда или Посреднические бюро. С декабря 1914 г. до сентября 1915 г. они помогли найти работу 15,5 тыс. нуждавшихся. За тот же период с помощью Бюро труда организовали курсы подготовки санитарок и трудоустроили в госпитали Петербурга почти 900 женщин из семей военнослужащих.

С августа 1914-го по сентябрь 1915 г. во всех 20 городских попечительствах Петербурга финансовая помощь оказывалась 29 тыс. семей. Городские попечительства принимали участие в социальных мероприятиях, направленных на облегчение продовольственного положения семей военнослужащих. Продовольственная помощь нуждавшимся занимала большое место в деятельности попечительств. Своими активными действиями они расширили сеть дешевых и бесплатных столовых к осени 1915 г. с 18 до 33. Если в начале 1914 г. попечительские столовые отпускали по 2300 обедов в день, то в сентябре 1915 г. выдача увеличилась до 20 тыс. обедов в день. За первый год войны столовые попечительств выдали свыше 4,5 млн обедов, в том числе 4 млн 100 тыс. бесплатно. Наряду с этим при Советах попечительств было открыто 8 продовольственных магазинов для продажи продуктов по льготным ценам. Для семей с детьми работало при столовых 16 пунктов выдачи молока, и за первый военный год таким семьям было выдано 922 тыс. бутылок молока.

Прежде всего на Советы попечительства всей тяжестью легла задача обследования материального положения семей лиц, призванных в армию. По правительственному решению семьи, отдавшие на войну единственного трудоспособного кормильца, имели право на государственное пособие в сумме 6 руб. 90коп. В зависимости от количества членов семьи последние могли получать от 2—5 и более пособий или пайков на указанную выше сумму. Городские попечительства проделали просто гигантскую работу по составлению списков семей, имеющих право на государственное пособие или паек. Несмотря на то, что на одного обследователя приходилось по 40—80 семей, эта тяжелая задача своевременно решалась в течение всего первого годы войны. В сентябре 1915 г. из общего количества семей, стоявших на учете в попечительствах, право пользования государственным пособием или пайком получили в разных городских попечительствах от 42 до 69% семей. Военная мобилизация мужей оставила без кормильцев массу одиноких женщин-домохозяек и многодетных матерей. И поскольку государственное пособие по своему размеру было слишком далеко от прожиточного минимума, Советы городских попечительств оказывали денежную помощь таким семьям в зависимости от количества членов в сумме от 8 до15 рублей ежемесячно дополнительно к государственному пособию.

Чтобы охватить такую массу семей, Советы попечительств в сжатые сроки произвели разбивку своих территорий на районы, которые, в свою очередь, были разделены на участки. Опеку над районами осуществляли группы обследователей во главе с председателем, а на территориях участков работали участковые попечители. Все это потребовало значительного увеличения попечительского актива. Во-первых, в связи с ростом масштабов работы многочисленные комиссии Советов попечительств в численном отношении достигали несколько десятков человек. Во-вторых, только обследователей к 1915 г. во всех попечительствах работало свыше 600 человек. Если до июля 1914 г. общее количество активистов социальной работы немногим превышало 400 человек, то уже в октябре 1914 г. в структурах петербургских городских попечительств занимались социальным обслуживанием на общественных началах около 2500 активистов. Поскольку помощь семьям военнослужащих выдвинулась в годы войны на первый план, в сентябре 1914 г. Городская дума создала специальный Совет по призрению семей лиц, призванных на войну. Этот Совет координировал социальную работу городских попечительств среди нуждавшихся семей.

Увеличение обязанностей попечительств потребовало создания при Советах специализированных органов, в том числе исполнительных комиссий, обследовательских комиссий, комиссии по трудовой помощи, продовольственных комиссий, комиссий по выдаче пособий, комиссий по призрению детей, комиссий по оказанию помощи беженцам и т.д. С самого начала войны обязанностью 20 городских попечительств Петербурга стало социальное обслуживание семей, главы которых или кто-то из членов семьи были мобилизованы в армию. Общее количество семей, нуждавшихся в помощи и находившихся на учете в попечительствах, быстро увеличивалось. Уже в августе 1924 г. число таких семей составляло 36 тыс., в июле 1915 г. — 68 тыс., а в ноябре 1915г. — почти 84 тыс.

Начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война и участие в ней России коренным образом изменили обстановку, в которой действовали участковые попечительства о бедных. Многогранная деятельность городских попечительств в условиях чрезвычайного положения, сложившегося в стране в годы войны, опыт их собственной перестройки и перестройки всей их социальной работы в соответствии с требованиями военного времени служат неопровержимым свидетельством огромного творческого потенциала общественного самоуправления и в этой связи представляют живой интерес. Яркой иллюстрацией сделанного выше заключения является социальная работа городских попечительств Петербурга в 1914—1916 гг. Задачи военного времени потребовали от попечительств прежде всего их структурной перестройки. Впервые же месяцы войны Советы городских попечительств были многократно расширены по своему членскому составу.

Опыт столичных городских дум активно использовался в губернских и других городах. В течение 1906—1907 гг. в Киеве было организовано 11 городских попечительств о бедных. Попечительства возглавлялись Советами, члены которых утверждались Городской думой. Ежемесячно под председательством Городского головы проводились собрания участковых попечителей для решения текущих вопросов и координации социальной работы. За 1906 г. в городских попечительствах получили ту или иную социальную помощь 22 754 человека, в том числе 6580 было назначено постоянное денежное пособие, остальным оказана социальная поддержка в виде единовременного денежного пособия, или прикрепления к столовой, или выдачи продуктов, приобретения одежды, обеспечения углем или дровами и пр. Институты городского общественного управления функционировали в самых различных социально-политических и социально-экономических условиях и поэтому располагали разносторонним опытом. Ведь им приходилось работать в периоды хозяйственного подъема и хозяйственного кризиса, в ситуациях социального мира и социальных конфликтов, в мирное и военное время.

В 1913 г. оно оказало помощь 1324 лицам, в том числе постоянными и единовременными денежными пособиями, покупкой одежды и обуви, оплатой содержания детей в яслях, бесплатной выдачей молока кормящим матерям и др. За счет попечительства учились в гимназии Императорского человеколюбивого общества 6 его стипендиатов, в Коломенской женской гимназии— 16, в Ивановском девичьем училище — 6, всего в различных учебных заведениях попечительство оплачивало учебу более 50 учащихся из семей своего района или детей-сирот. В 1912 г. попечительством с помощью Городской комиссии по благотворительности была открыта дешевая столовая, в которой часть посетителей пользовалась обедами бесплатно по талонам Совета попечительства. За 1913 г. столовая обслужила 87 229 человек, из них 13 217 посетителей получали бесплатные обеды.

В Петербурге городские попечительства о бедных стали оформляться на основании постановления Городской думы от 21 ноября 1906 г. Их социальная работа строилась в соответствии с Положением, утвержденным Министерством внутренних дел в июле 1907 г. По решению Городской думы эту отрасль социального призрения возглавила Городская комиссия по благотворительности. В 1907—1908 гг. в Петербурге прошли организационные собрания, учредившие городские попечительства во главе с Советами. Всего начали работу 20городских попечительств о бедных. Для удобства социального обслуживания бедных слоев попечительские районы были разделены на участки. Так, например, 4-е городское попечительство создало в своем районе 24 участка, которые были закреплены за членами Совета и сотрудниками. В течение 1908—1912 гг. Совет попечительства сумел поставить отрасль социальной помощи бедным на прочную финансовую, организационную и кадровую основу. Все нуждавшиеся в районе были обследованы и взяты на учет. Они всесторонне изучены по степени бедности, семейному положению, возрасту, профессии, трудоспособности, причинам тяжелого материального положения и пр. На основании этих данных попечительство использовало формы главным образом открытого призрения.

В 1898 г. Министерство внутренних дел разработало примерный Устав общественного призрения, который создал почву для улучшения социальной работы органов земского и городского самоуправления, общественных и частных благотворительных заведений. Обязанность призрения лиц, требующих попечения в лечебных, воспитательных, исправительных заведениях, домах престарелых или инвалидов возлагалась на земские и городские самоуправленческие институты. При них создавались комиссии общественного призрения для управления этой областью деятельности. В городах основным структурным звеном становились участковые попечительства во главе с Советом. Общее руководство и координация работы участковых попечительств и других благотворительных организаций возлагались на губернские собрания и городские думы. Одобрение правительством системы оказания социальной помощи бедным в Москве содействовало тому, что в 90-е гг. участковые попечительства функционировали почти в 60 городах России.

В попечительской деятельности участковых Советов известное распространение получила такая форма социальной помощи, как трудоустройство граждан с ограниченной трудоспособностью, обремененных семьей женщин или не имеющих специальности подростков. Уже в 1902 г. Совет Пречистенского участкового попечительства открыл Посредническую контору по трудоустройству. За год эта контора получила 817 запросов от работодателей и 71 заявление от желающих получить работу. С помощью Посреднической конторы было устроено на работу 250 человек. Наряду с этим участковые попечительства создавали при различных предприятиях пункты по раздаче надомной работы. Так, в 1913 г. 8 швейных мастерских обеспечивали надомной работой несколько сот женщин. Кроме того, попечительства содержали 7 учебных швейных мастерских, одну сапожную и одну столярную мастерские, в которых желающие обучались ремеслу. С учетом опыта Московской городской думы и ее участковых попечительств правительство приняло меры по упорядочению социального обслуживания людей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации.

Значительное место в социальной работе участковых попечительств занимало призрение детей. В начале своей деятельности, в 1895 г. Советы попечительств учредили 11 детских приютов, в которых разместили 233 воспитанника. За десятилетие усилиями участковых попечительств количество детских приютов возросло в четыре раза и составило в 1904г. 40 подобного рода заведений, где содержалось 1332 ребенка при росте расходов на них с 4 до 102 тыс. рублей. Кроме того, в 1904 г. функционировало еще 6 смешанных приютов для престарелых и детей, в которых находилось 144 ребенка и 854 взрослых, а к 1914 г. под эгидой участковых попечительств работали уже более 50 детских приютов, дававших питание и кров свыше 2 тыс. детей.

По характеру пособий подавляющее большинство нуждавшихся получали единовременные пособия в течение одного месяца. Следующую группу составляли лица, пользовавшиеся пособиями два месяца. Число неимущих, которым участковые попечительства выдавали пособия на протяжении целого, года не превышало 10%. К организации закрытого общественного призрения и открытию собственных благотворительных заведений участковые попечительства Москвы приступили уже в первый год своей деятельности. Особое внимание при этом обращалось на наиболее обездоленную часть нуждавшихся — дряхлых, больных, бездомных, лиц престарелого возраста, бесприютных и беспомощных детей. Благодаря активной работе участковых советов уже к концу 1894 г. было открыто 23 богадельни на 580 мест, через 10 лет под опекой участковых попечительств действовало 37 богаделен, в которых призревалось 1428 человек. Такие участковые попечительства, как Рогожское, Пресненское и Мещанское, содержали богадельни на 100—140 мест. В 10 попечительствах были учреждены богадельни, где находили приют сотни человек. Расходы на содержание богаделен за 1894—1904 гг. увеличились с 12 тыс. почти до 100 тыс. рублей.

С накоплением опыта и укреплением базы закрытого призрения менялась адресность социальной помощи. На первых порах поддержку получали главным образом одинокие просители. Удельный вес выданных им пособий превышал 50% всех получивших помощь. С развитием сети богаделен и других благотворительных заведений закрытого типа Советы попечительств старались устроить одиноких просителей — большей частью дряхлых и больных людей престарелого возраста — в богадельни, инвалидные дома и пр. Поэтому постепенно процент одиноких просителей в их общем количестве стал уменьшаться и составлял в 1900 г. — 40%, в 1901 —36, в 1902 — 35, в 1903 — 33, в 1904 г. — 33%. И наоборот, все эти годы возрастал удельный вес пособий, выдававшихся семейным просителям. Так, в 1902 г. из 13 300 человек, пользовавшихся помощью, 60% приходилось на семейных. Среди 14 тыс. просителей, получивших различные виды пособий в 1913 г., семейные клиенты попечительств составляли 69%. Сравнительно с одинокими семейные просители получали пособия большего размера. Как следует из отчетов городских попечительств Москвы за 1902 г., 3680 таким лицам были выданы денежные пособия в сумме до 10 рублей, 1320 —от 10 до 30 рублей, 835 — от 30 до 100 рублей и 66 — свыше 100 рублей.

В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на открытое призрение, на непосредственную помощь нуждавшимся. В 1895 г. на такую помощь было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств. Однако по мере того, как попечительства все более широко стали развертывать отрасль закрытого призрения с ее богадельнями, лечебницами, приютами, училищами и т.д., соотношение расходов стало изменяться не в пользу открытых форм призрения. В 1903 г.расходы на непосредственную помощь просителям уменьшилась до 37%, а в 1904 г. — до 36% общей суммы расходов. Среди форм открытой социальной помощи доминировали денежные пособия и выдача натурой, т. е. продуктами, одеждой и обувью, топливом и др. При этом количество денежных пособий многократно превосходило число натуральных выдач. В 1899 г. участковые попечительства выдали 26 904 денежных пособия (79%) и 8421 выдачу натурой (21%). Через пять лет, в 1904 г., это соотношение практически не изменилось, поскольку количество денежных пособий достигло 30 190 (80%), а натурой — 7672 (20%). Таким образом, за первое десятилетие социальной работы участковые попечительства охватывали различными формами непосредственной помощи ежегодно в среднем 11—14 тыс. человек.

Для получения помощи от попечительства просители обращались в канцелярию попечительства или к его сотрудникам. После поступления заявления с просьбой о помощи Совет поручал сотруднику обследовать материальное положения просителя. На основании обследования сотрудник делал письменное заключение относительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов Совет принимал положительное или отрицательное решение. По мере накопления опыта работа по оказанию социальной помощи неимущим упорядочивалась. В 1902 г. вместо первоначальных 24 стали действовать 29 участковых попечительств. По количеству жителей попечительства делились на три группы: 6 участковых попечительств имели на своей территории по 25 тыс. жители, 16 — от 25 до 50 тыс. и 6 попечительств — свыше 50 тыс. жителей в каждом. Соответственно, расширился персонал участковых попечительств. Их функции выполняли более 400 выборных членов Советов, 332 специалиста-медика и юриста и 1204 сотрудников, занимавшихся сбором взносов и пожертвований, проводивших обследование просителей, выдававших пособия, работавших в различных благотворительных заведениях попечительств.

Каким образом Комиссия общественного благотворения при Городской думе и Советы участковых попечительств строили работу по оказанию помощи неимущим слоям города? Первоначально участковые советы подготовили опросные листы. Эти листы содержали пункты, которые после их заполнения давали сведения о фамилии, возрасте, сословии, профессии, образовании, семейном положении, имущественном состоянии, состоянии здоровья, источниках существования и адресе нуждавшихся. В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуждавшегося к участковому попечительству. Пользуясь этими опросными листами, сотрудники участковых попечительств в 1895—1896 гг. обследовали положение многих сотен одиноких и семейных нуждавшихся, взяли их на учет. На основе справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась.

Для решения поставленных перед ними социальных задач участковым попечительствам необходимо было создать минимальную финансовую базу. Своими собственными силами попечительства формировали бюджет главным образом за счет членских взносов и частных пожертвований. За 1894—1904 гг. из этих источников они получили 1 580 270 рублей, или почти половину общей суммы доходов за тот же период (3 276 385 рублей). Наряду с этим в бюджет участковых попечительств поступали проценты с городских капиталов и с некоторых благотворительных капиталов и обществ, сборы с благотворительных концертов и спектаклей, а также тарелочные сборы в церквях Москвы. Что касается Городской думы, то ее участие в формировании бюджета участковых попечительств увеличилось с 30% в 1894 г. до 50% в 1904 г.

Заседания участковых Советов проводились в среднем 2—3 раза в месяц. В частности, в 1905 г. в общей сложности было проведено 899 заседаний советов участковых попечительств, или на каждый совет приходилось 31 заседание в год. Для объединения работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. Собрания проходили под председательством Городского головы Москвы и состояли из председателей Советов участковых попечительств и их заместителей. С 1894 по 1904 г. Городская дума провела 38 таких собраний, т. е. в среднем по 8 собраний ежегодно. На собраниях рассматривались отчеты участковых попечительств, распределялись ассигнования на социальную помощь из городского бюджета, обсуждались проекты совместных мероприятий в социальной области.