Важнейшими элементами функциональной структуры государственных расходов являются: •общественные услуги (относятся к категории общественных благ, в том числе расходы на оборону, осуществление общегосударственных функций – нормативно-правовое регулирование и администрирование); •социально-значимые услуги (относятся к категории частных благ, в том числе расходы на образование и здравоохранение); •социальные трансферты нуждающимся категориям населения (пенсионеры, инвалиды, семьи с детьми, безработные); •экономические услуги (относятся к категории частных благ, в том числе коммунальные услуги, поддержка бизнеса и т. д.); •проценты по государственному долгу. На социально значимые услуги и социальные трансферты населению приходится 50 и более процентов расходов консолидированных бюджетов. В процессе реформ систем управления общественными финансами в высокоразвитых странах в последние два десятилетия прослеживаются направления, общие для всех стран: происходил уход государства, полный или частичный, из многих сфер деятельности; в то же время наблюдалась растущая концентрация ресурсов в тех областях, которые изначально выпадают из сферы рыночных отношений (сферы науки, образования, культуры и искусства, а также отрасли инфраструктуры, прежде всего, транспорта, связи, информатики).

В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор представлен, прежде всего, такими отраслями, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторые другие. В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи. Первая носит фискальный характер. Поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для правительственной деятельности, для расходов на военные, экономические и социальные программы, то есть для производства «общественных благ», а также на содержание самого государственного аппарата. Вторая задача – обеспечить возможность регулирования экономики, когда налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит, используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики – стабилизации экономической конъюнктуры, ограничения инфляции, проведения антикризисных мероприятий, стимулирования экономического роста, структурных сдвигов и т. п. Третья задача призвана обеспечить выполнение социальной функции государства по некоторому выравниванию доходов. Ведь бюджетная система является эффективным инструментом перераспределения доходов благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. – с другой.

Общественные финансы включают в себя бюджеты центрального правительства, региональных и субнациональных органов власти всех уровней, а также существующие в ряде стран социальные или«резервные» (стабилизационные) внебюджетные фонды. Они являются важнейшей составной частью хозяйственного механизма любой страны и одновременно тем рычагом, с помощью которого ее правительство оказывает воздействие на весь процесс производства и распределения.

Однако только в ХIХ веке роль государства в перераспределении доходов начала приобретать существенные масштабы. До этого времени такое перераспределение в Европе происходило в основном путем благотворительности и других добровольных акций.Система налогообложения обычно ограничивалась таможенным и пошлинами, акцизами, налогами на монополии и некоторые товары.Подоходные налоги, которые были введены во Франции и Великобритании к концу ХVIII века, не являлись основным источником доходов государства. Важной вехой в становлении социальных функций государства стало создание в Германии в конце ХIХ века общенациональной системы социального страхования, которая через сто лет своего функционирования превратилась в высокоэффективный институт социальной поддержки работающих и членов их семей .В последующем Первая и Вторая мировые войны, Октябрьская революция в России, Великая депрессия 30-х годов в США послужи-ли мощными импульсами становления социальных функций государства и значительного роста государственных расходов (в абсолютном выражении и удельном весе), в которых большую часть стали составлять расходы на социальные цели .

Справочно : Основные федеральные законы, устанавливающие публичные обязательства Российской Федерации:
•О трудовых пенсиях в Российской Федерации,
•О социальной защите инвалидов в Российской Федерации,
•Об основах обязательного социального страхования,
•О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации,
•О ветеранах,
•О государственных пособиях гражданам, имеющим детей,
•Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний,
•О занятости населения в Российской Федерации,
•О высшем и после вузовском профессиональном образовании,
•О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. 1.2. Эволюция финансирования социальной сферы на примере стран Западной Европы Использование государственных ресурсов для предоставления общественных и социальных благ – это вечный вопрос, актуальный вовсе времена.

В первую очередь, это важно для выделения «публичных расходных обязательств», установленных законами и подлежащих безусловному исполнению «прямых» финансовых обязательств государства перед гражданами (пенсий, пособий, компенсаций, иных социальных гарантий), которые составляют почти 40% от общего объема расходных обязательств Российской Федерации.

Основное требование к бюджетной политике – гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов, исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики.При формировании бюджетных проектировок на 2007-2009 годы впервые использовался реестр расходных обязательств Российской Федерации, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов.

Этой позиции придерживаются последователи кейнсианской концепции рыночной экономики как целостной системы19 , которые разработали различные аспекты теории экономического роста. Важнейшие направления государственных расходов, согласно этой концепции, – научные исследования, производственная и социальная инфраструктура: образование, подготовка и переподготовка кадров, социальная защита населения, медицинское обслуживание. При этом основная функция государства состоит в выявлении и обеспечении общих потребностей.

Социальное благо определяет качество жизни населения, которое связано с качеством медицинской помощи, жилищ-ной сферы и образования, качеством культурных программ.Возникновение потребности в общественных благах, в первую очередь, связывается с так называемыми «провалами рынка» (в литературе в качестве синонимов встречаются термины «неэффективность рынка»,«изъяны рынка»). Именно в этих зонах и призван функционировать общественный сектор как основной поставщик общественных благ.

Различия между двумя типами общественных благ проявляются и в том, что бюджетные услуги, относящиеся к смешанным общественным благам, могут измеряться в расчете на одного пользователя, тогда как бюджетные услуги, являющиеся чистыми общественными благами, измерить подобным образом невозможно. Это различие существенно влияет на использование показателей бюджетных услуг в организации бюджетного процесса.Социальное благо – это категория, связанная больше с социальной услугой, то есть с благом, созданным определенной организацией (школой, поликлиникой), что подразумевает различный уровень и качество социальной деятельности, а также с благом, потребляемым индивидуально.

Потребление общественных благ может осуществляться совместно (театр, библиотека, автомобильная дорога) или индивидуально (продукты питания, одежда,общественный транспорт и др.).«Классическими» общественными благами, по мнению экспертов Всемирного банка, являются: защита прав собственности; макроэкономическая стабильность; контроль над инфекционными заболеваниями; качество потребляемой воды, безопасные дороги; социальная защита обездоленных17 . Способность взимать налоги позволяет государству финансировать предоставление общественных благ.Если чистые общественные блага предоставляются бесплатно(оплатой служат налоги и отсутствует непосредственная связь между оплатой и предоставлением блага), то применительно к смешанным благам со значительными внешними эффектами граница между бюджетными и платными услугами гораздо более подвижна (например, высшее образование может быть как платной, так и бесплатной услугой). В то же время экономически целесообразно, чтобы смешанные блага, которые не имеют значительных внешних эффектов и потребляются локально, полностью оплачивались их потребителями.

К этой категории относится большинство производимых общественных товаров и услуг(например, услуги здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры и отдыха). Смешанные общественные блага– это частные блага, предоставляемые органами публичной власти.Государство берет на себя обязанность участвовать в предоставлении этих благ, поскольку рыночные производители по той или иной причине относят их к недостаточно прибыльному бизнесу, и без участия государства объем их производства будет явно недостаточным. Одна из главных особенностей смешанных общественных благ – значительные внешние эффекты, то есть они приносят пользу не только тому индивиду, который непосредственно потребляет данное благо, но и более широкой совокупности людей.

Неисключаемость потребителей при пользовании общественным благом приводит к возникновению проблемы «безбилетника». Она связана с тем, что индивид, максимизируя свою функцию полезности, стремится снизить свои затраты на производство общественного блага. Он понимает, что сможет воспользоваться благом, даже если переложит затраты на его производство на других потребителей. Если таким образом действует все общество, то благо не будет произведено вообще. Решение проблемы «безбилетника» заключается в том,чтобы государство, используя свои бюджетные ресурсы и силу принуждения, взяло на себя обязанности участвовать в предоставлении общественных благ, которые должны быть произведены.Если свойства неисключаемости и не соперничества выражены в умеренной степени, общественные товар или услуга называются смешанным общественным благам.

Общественные товар или услуга, для которых характерны четко выраженные не соперничество в потреблении и неисключаемость потребителей, называются чистым общественным благом. Примерами чистых общественных благ являются услуги по обеспечению обороны и безопасности, охране окружающей среды, выгодами от которых пользуется население страны в целом.Для чистых общественных благ также характерна совместность потребления, их полезное действие направлено на удовлетворение потребностей групп населения и не разделяется на индивидуальные услуги. Производство чистых общественных благ, в отличие от частных, не подвержено рыночному контролю. Вследствие отсутствия связи оплаты со спросом и потреблением, спрос на чистые общественные блага трудно поддается оценке, не всегда возможно непосредственное измерение качества и количества предоставляемых благ.

Применительно к общественным финансам автор предложил так называемое уравнение Самуэльсона, показывающее, что сумма предельных норм замещения общественного блага частным в потреблении равна норме замещения общественного блага на частное в производстве.Р. Масгрейв ввел понятие мериторных благ (merit goods) – публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект. Внешний эффект может сочетаться с исключаемым благом совместного потребления.К такого рода благам часто относят здравоохранение и образование16 .

Наиболее близки к современным представлениям об общественных благах оказались труды Джона Милля, который показал, что при определенных условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены только с помощью коллективных действий. Например, в книге «О влиянии правительства» своего труда «Основы политической экономии» он отмечает значительное разнообразие функций правительства, включая охрану личности и собственности, регулирование налоговой системы, финансирование образования и по-мощь бедным.13 Дж. Миллю принадлежит авторство хрестоматийного примера с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага – невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов – потребителей услуги.Новый подход к изучению общественных финансов был предложен английским экономистом А. Пигу в 1920-х гг.14 В его основе лежало понятие экстерналий (внешних эффектов), на основе которого автор разделил частные и общественные блага. Внешними эффекта-ми (англ. externalities) называют прямые, не опосредованные рынком воздействия одного экономического агента на результаты деятельности другого. Эти воздействия могут быть благоприятными, и в этом случае их называют положительными.В 1950-х гг. в области общественных финансов основополагающей стала теория общественных благ, разработанная нобелевским лауреатом П.

Термин «публичное благо» (общественное благо) означает принадлежность любому члену общества. Каждый проживающий в конкретном населенном пункте, микрорайоне пользуется публичным (или общественным) благом.Основополагающее для экономики общественного сектора понятие«общественное благо» фактически было введено в середине XVIII века Дэвидом Юмом, который указывал на существование таких видов услуг, производство которых не приносит прибыли индивидуумам,однако при коллективном производстве может быть полезно для общества в целом.Адам Смит несколько позже отмечал необходимость общественных расходов государства на содержание судов, оборону, полицию,образование бедных слоев населения.

Одно из предназначений социального бюджета состоит в финансовом обеспечении функционирования организаций и структур, про-изводящих общественные (публичные, коллективные) и социальные блага: муниципальных служб, школ и университетов, поликлиник и больниц, государственных учреждений регионального и федерального уровня.Коллективные блага в форме функционирования систем жизнеобеспечения населения (водопровод, электроэнергия, канализация, связь ит.д.), а также услуг в сферах здравоохранения, образования и культуры обычно называют общественными или публичными благами.

Как отмечает в этой связи известный отечественный исследователь С.В. Шишкин11 , функционирование отраслей социальной сферы постоянно выступает объектом ценностных оценок со стороны государства и общества.Например, возможности получения качественных медицинской помощи и образования различными социальными группами являются в современном обществе предметом оценки с позиций социальной справедливости. Международные организации и конституции многих стран относят доступность медицинской помощи, образования, культурных благ к числу неотъемлемых прав человека.

В структуре национального богатства происходят сдвиги в пользу накопленного личного имущества и накопленного человеческого капитала. Согласно оценкам ученых, в составе совокупного национального богатств стран мирового сообщества доминирует человеческий капитал, составляющий около 2/3 его общей величины (в промышленно развитых странах эта доля еще выше и составляет порядка4/5 общей величины)10 .По своей структуре социальный бюджет представляет собой широкий набор финансовых механизмов и институтов, обеспечивающих сбор, распределение и перераспределение финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, но и между различными подразделениями общественного производства. Его цель и предназначение состоит в финансировании социальной сферы страны и обеспечении максимально возможного качества жизни населения, особенно его наименее социально защищенных слоев.

Особенно динамично росли расходы государства на социальные услуги, социальную защиту и поддержку(социальные трансферты) населения. К концу ХХ века их доля составила в странах ОЭСР примерно 50-65% от величины консолидированных государственных бюджетов или 20-25% ВВП8 .В сферу воспроизводства человеческого капитала вовлечены огромные экономические ресурсы, в результате использования которых в конце ХХ – начале ХХI века сформировались новые тенденции национального воспроизводства. В составе общественного продукта экономически развитых стран доля личного потребления увеличилась до2/3 его общего объема, опережающими темпами растет сфера нематериального производства, в которой, например, в США, занято в настоящее время уже около 80% рабочей силы (в 1970 г. – 67%)9 .

Их широкое признание мировым сообществом связано с объективным процессом: современная экономика требует крупных инвестиций в развитие и накопление человеческого потенциала, образование и здравоохранение, безопасные и комфортные условия труда и отдыха, ЖКХ и средства коммуникации.Справочно : Система наиболее употребимых международным сообществом показателей при разработке социального бюджета включает:
• индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), отражает уровень социально-экономического развития различных стран мира и регионов и включает в себя индекс ожидаемой средней продолжительности жизни, индекс достигнутого уровня образования и индекс уровня жизни – ВВП на душу населения (в долларах, по паритету покупательной способности);

•качество жизни, характеризующее уровень развития и степень удовлетворения всего комплекса потребностей людей;
•человеческий потенциал, отражающий совокупность интеллектуальных и физических способностей воспроизводства здоровья, знаний, профессиональной квалификации работников;
•человеческий капитал (на душу населения), отражающий уровень затрат государства, предприятий и граждан на образование, здравоохранение и другие отрасли социальной сферы в расчете на душу населения;
•величина реального валового внутреннего продукта (ВВП) надушу населения – объем продукции и услуг по рыночной стоимости – созданного за определенный период времени(обычно в течение года) в результате экономической деятельности и приходящегося на одного жителя страны;
•развитие социальной сферы – доля расходов на образование,науку, здравоохранение и культуру в ВВП, число учащихся и студентов, в том числе обучающихся бесплатно и платно;
•социально-демографического положение –продолжительность жизни, динамика заболеваемости,рождаемости и смертности;
•экономическая активность населения – уровень безработицы,миграция населения и ее причины;
•социальная защищенность – минимальный и средний размеры заработной платы, размеры социальной, базовой и средней пенсии, минимальные, средние и максимальные размеры пособий по временной нетрудоспособности,малообеспеченным и многодетным семьям, в связи с рождением ребенка, инвалидам, беженцам, детям, оставшимся без попечения родителей, дотации и льготы малообеспеченным слоям населения.Минувшее столетие, и особенно послевоенный период, характеризовались значительным расширением функций государства в странах с рыночной экономикой.

Группировка доходов (по их источникам) и расходов (по их целевому предназначению), обеспечивающих потребности социальной сферы, позволяет лучше представить финансовую роль каждого изсоциальных институтов, а также место и значимость государственных и частных форм социальной поддержки населения.Содержание, структура и финансовое наполнение социального бюджета зависят от уровня экономического развития страны, целевых ориентиров государственной экономической и социальной политики, развитости институтов доходов и социальной защиты населения, а также налоговой системы.Государственный бюджет (его социальная составляющая) выступает механизмом регулирования процесса воспроизводства населения, с помощью которого государство выполняет одну из своих важнейших функций – социальную, которая охватывает своим воздействием все пространство жизнедеятельности населения: здравоохранение, доходы населения, образование, культуру, жилищно коммунальную сферу.В качестве целевых ориентиров оценки социального бюджета используются теоретические положения человеческого потенциала, человеческого капитала и такой универсальный показатель, как индекс развития человеческого потенциала.

Социальный бюджет, по мнению Шульца, Сейшона и Хагмейера,включает компоненты социальных расходов и доходов отдельных социальных институтов, а также всех уровней правительства. Точное содержание национального социального бюджета варьируется в зависимости от существующих в странах систем социальной защиты.В то же время существуют и типичные для всех стран основные элементы, которые представлены во всех национальных социальных бюджетах.Например, в расходную часть социального бюджета, как правило, включают:
а) расходы на социальное страхование, связанные с заработками работающих и предназначенные на:
• пенсионное обеспечение, организованное на основе различных пенсионных институтов и/или за счет государства;
•здравоохранение;
•пособия по безработице;
б)расходы на социальное обеспечение за счет публично-организованного финансирования и предназначенные на:
•семейные пособия;
•здравоохранение;
•социальную помощь;
•налоговые скидки (уменьшение налоговых тарифов в связи с наличием детей);
в)расходы на социальную поддержку за счет частного сектора(на основе коллективных соглашений) и предназначенные на:
•профессиональные пенсии за счет предприятий;
•иные социальные выплаты, связанные с мерами, предоставляемыми организацией6 .

Под термином «социальный бюджет» подразумевается совокупность механизмов, институтов и финансовых ресурсов,предназначенных для обеспечения потребностей социальной сферы страны: образования, здравоохранения, культуры,социального обеспечения, жилищного хозяйства и др.Использование категории «социальный бюджет» (объединение под одной рубрикой разнородных по источникам формирования ресурсов и способам их распределения) дает возможность более точно выявить структуру и объемы финансовых средств, которые выделяются на обеспечение социальной функции государства и объясняется удобным понятийным толкованием данного феномена и целевым предназначением ресурсов.

Как правовая категория бюджет – ежегодно утверждаемая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления3 .Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через перераспределительную, воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, плановую, контрольную, фискальную и социальную функции4 .Целью управления общественными финансами является исполнение финансовых обязательств публично-правовых образований,возникающих при осуществлении их полномочий и функций, перед физическими и юридическими лицами, другими публично-правовыми образованиями, субъектами международного права, то есть расходных обязательств разного типа.